张爱兰
　　
　　摘要：庞大的国有资产体系，是我国社会主义经济制度的物资基础，是实行国家审计监督制度的客观依据。在国有资产管理体制转变的条件下，国有资产的管理面临国际规则与市场经济规律的双重要求，给国有资产审计带来了一系列的冲击和挑战。在新的环境下，如何加强对国有资产的审计、完善审计制度是摆在国家审计面前的重要课题。
　　关键词：国有资产、管理体制、国家审计
　　国有资产管理体制，是在中央与地方之间，及地方各级政府之间划分国有资产管理权限，建立国有资产经营管理机构与体系的一项根本制度。它是我国经济管理体制的重要组成部分。通过建立科学、合理的国有资产管理体制，有效解决国有资产管理的产权代表方式、经营机构、经营形式以及相应的责、权、利关系等重大问题，贯彻国家资产管理的各项方针政策、法律法规，巩固和发展国有经济，实现国有经济发展战略目标。
　　
　　一、我国国有资产管理新体制的概述
　　我国的国有资产管理体制，是随着社会主义经济制度的确立而建立的，最早可追溯到共产党领导下的各个历史时期革命根据地的公营企业管理体制。建国后，我国国有资产管理体制也在不断的演变。
　　近年来，随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，我国国有资产管理理论与实践发生了重大变化。党的十六大要求"中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构"，统一管理国有资产，集中行使所辖的国有资产出资人的职责，享有所有者权益，从而实现权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合。十六届三中全会的决议将这种国有资产管理体制的模式更加具体化，对政府、企业、国资管理机构都有了更加明晰的规定：一是坚持将政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开；二是国有资产管理机构对授权监管的国有资产依法履行出资人职责，维护所有者权益，维护企业作为市场主题依法享有的各种权利，督促企业实现国有资产保值、增值，防止国有资产流失；三是建立国有资本经营预算制度和企业经营业绩考核体系；四是积极探索国有资产监管和经营的有效形式，完善授权经营制度；五是建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源等的监管制度。这些论述，是我国国有资产管理理论的重大突破，国有资产体制改革终于有了明确的方向，改革思路有了实质性的新突破。按照十六大精神和全国人大有关建议，国家国有资产监督管理委员会（国资委）于2003年4月6日挂牌成立，其职责和任务是：由国务院授权代表国家履行出资人职责，监管国有资产，确保国有资产保值、增值，进一步搞好国有企业。上述情况表明，我国国有经济和国有资产管理改革已进入一个新时代。
　　在国有资产管理体制转变的条件下，国有资产的管理面临国际规则与市场经济规律的双重要求，给国有资产审计带来了一系列的冲击和挑战。
　　
　　二、国有资产管理体制改革对国家审计产生的影响
　　党的十六大在总结改革开放以来经验的基础上，对国有资产管理体制提出了新的改革思路和举措，对国有资产的审计也产生着重要的影响。
　　1、十六大报告明确了国有资产管理体制改革的手段是建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责、享有所有者权益的国有资产管理机构。在这样的国有资产管理体制条件下，我们可以看出审计的对象发生了变化。国有资产管理机构的设立，产生了新的审计对象，国家审计要根据其管理的职责、性质和任务的要求，研究制定审计的技术、审计的标准与审计管理办法。同时，许多国有企业通过资产重组实行企业经营机制的转换，其资产将转化为国家对股份制公司的国家股权，受产权制度的决定，除了国家控股的股份制企业以外，其他股份制企业国家审计将不宜对其直接进行审计，其审计将由社会审计组织来进行，从而使国家审计对象大幅度减少。
　　2、新形势下国有资产管理体制改革的方式是关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责；其它国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责，这对国有资产管理范围作出了明确的规定。国有资产管理范围的确定，也为各级审计机关审计管辖范围的划分提供了原则依据。
　　3、国务院发布了《企业国有资产监督管理暂行条例》，并且，以此为基础，国资委出台了规范国企改制、产权转让、业绩考核等多个配套规章和文件。同时对涉及国有资产监管的法律法规规章及规范性文件进行了清理，建立落实了国有资产经济责任的业绩考核等相关制度。从而，我们可以发现国有资产的管理纳入法制化的轨道，国家也将进一步制定和完善的国有资产管理法律法规，对国有资产实行法制化管理。这既给国有资产审计提供了法律依据，也对国家审计制度提出了更高的要求，国家审计必须加快审计的法制化、制度化和规范化建设，以适应市场经济条件下履行审计职责的要求。
　　4、所有权和经营权分离，是新体制下国有资产管理机构与企业关系的核心问题。此时，政府国有资产管理机构对国家投资和拥有股份的企业不再有"行政隶属关系"，而是"履行出资人职责"。对国有资产管理机构而言，就是只能依照《公司法》以股东的方式行使权利，不能既是"老板"，又当"婆婆"。即便是大股东，也没有超越《公司法》干预企业的权利。对企业而言，要进行公司制改制，建立有效的公司治理结构，健全股东会和董事会，使所有者到位。在所有者不直接参与生产经营活动的情况下保障投资者的权益。对于国有独资公司，国有资产管理机构也应通过法定程序体现国家所有者意志，而不应随意干预。这一方面强调了国有资产两权分离条件下加强审计监督的必要性，同时也对国有资产审计所体现的经济利益关系提出公共化要求，对所体现的产权关系提出市场化要求，对所体现的法律关系提出透明化要求，对审计的行为提出规范化要求，国家审计也必须实现其自身审计监督职能的转变。
　　综观国有资产管理体制改革给国家审计产生的一系列影响，这是市场经济条件下加强国有资产管理体制在国家审计方面的表现。我们要借鉴国际市场经济成熟国家的审计管理方式和技术方法，形成符合我国国有资产管理客观要求的国家审计制度。
　　
　　三、适应国有资产管理体制改革的要求，构建新的国家审计制度
　　针对国有资产管理体制改革给国家审计产生的影响，国家审计要做好以下几个方面：
　　1、构建新体制下审计监督的基本框架。实行新的国有资产监督管理体制后，国家与国有资产经营单位就构成了一种受托经济责任关系，因此国家审计机关对国有资产审计监督的责任更重、要求更高、审计的内容和对象更复杂。国家审计不仅有过去单一的财政财务收支审计，更多的是有经济责任审计和绩效管理审计。一方面，要加强国有资产运用和公共财政支出、国家重要资源以及重大投资项目的宏观绩效审计，督促实现经济效益和社会效益的"双赢"目标。另一方面，应加强和完善对国有资产、企业改制和股权转让的审计监督，防范国有资产处置并购中的腐败和资产流失问题。同时还应加强和规范国有资本委托契约制度和事前、事中、事后的全过程审计，消除国有资本经营信息的不对称。
　　同时在新的国有资产管理体制下，要根据国资委监管企业的特点针对性的制定出审计监督制度。国家赋予国资委管人、管事和管资产的权利。这些权利的正确使用，对维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各种权利，督促企业实现国有资本保值增值，防止国有资产流失具有非常重要的意义。按照党的十六大提出的"加强对权利的制约和监督"的精神，国家审计机关应加强对国资委出资人职责的审计监督，在进行常规的财政财务收支的真实合法审计同时，着力对其履行职责的有效性进行审计监督。即审计监督国资委是否正确使用国家赋予的各种权利，自觉地维护所有者权益，维护企业作为市场主体依法享有的各项权利，督促企业实现国有资本的保值、增值，防止国有资产流失。
　　2、强化审计的独立性监督地位。独立性一直是困扰我国审计质量、影响审计效果的一个重要问题。我国《宪法》赋予审计机关依法独立行使审计监督权；《审计法》又明确规定，地方各级审计机关对本级人民政府和上级审计机关负责并报告工作，审计业务以上级审计机关领导为主，人员调配、办案等受本级政府管辖。这种管理体制，影响着审计机关对一些经济案件的有效监督，使审计机关的权威性和威慑力有所削弱，制约着审计机关独立行使监督权这必然会给国有资产的所有权管理产生不利影响。我们要从国有资产管理体制的客观实际出发，按照强化国有资产所有权管理的要求，实现审计领导体制由行政型到到立法型的的转变。
　　3、在新的国有资产管理体制下，正确处理监督与服务的关系，强化服务意识。一方面，审计机关要认真履行监督职能，扎扎实实地把问题查深查透，如实揭露和反映企业在经营和管理中存在的问题，作出客观公正的评价，依法进行处理。另一方面，也要强化服务意识。如今，国家在企业中不再扮演投资者与管理者的双重角色，而完全成为单纯的投资者参与企业的利润分配，企业则拥有独立的经营权。因此，国家审计监督的目的在于促使企业加强经营管理和财务管理，提高经济效益，促进国有资产的保值、增值。国家审计必须从这一根本目的出发，正确处理监督与服务的关系。
　　4、在新的国有资产管理体制下，政府审计机关要充分利用"中介"--注册会计师审计和公司内部审计的作用。一般来说，企业的会计报表都是经过社会中介机构进行审计的，国家审计机关如果再对企业会计报表的真实性进行审计，是审计资源的浪费，也增加企业的负担。但是社会中介机构的审计质量也存在一定的问题。审计署在2004年对16家具有上市公司审计资格的会计师事务所审计业务质量进行了检查，检查发现，有14家会计师事务所的37名注册会计师出具的19份审计报告存在失实或疏漏。因此，考虑到社会中介机构的审计质量问题，审计机关可以加大对社会中介组织的检查力度。抽查其审计后的财务报表或进行专项审计。再依据资本委托经营契约、公司章程、财经法规、审计准则、会计准则和考核指标等对国有资产运营状况和国有资产保值、增值的经营效果进行审计监督。这样，通过定期的国家审计监督和会计事务所的年度报表审计及其规范、充分的信息披露，消除国有资产经营的信息不对称，防范经营者的道德风险。而内部审计组织植根于企业内部，对企业的经营、财务等各方面状况都比较了解。因此，在国家审计的过程中要考虑到内部审计的相关成果来提高审计的效果和效率。
　　5、加强国家审计与其他监督部门的协同。以前国有企业的管理格局是：五龙治水。即计委管投资、经贸委管经营、财政部管财产登记和收益、企业工委管高级经理人任免、人事部管职工工资及保障等。现在由国有资产管理机构专施行出资人资格，原先的部门只行使社会经济管理职责。但是，现在国家审计机关对国企进行审计时，除了应加强自身审计系统的联系、配合以外，也要加强与这些部门的联系，充分利用这些部门的特点和优势，建立起国家审计与其他监管部门的有效协调机制，防止国有资产流失，遏制经济腐败，保证国有资产保值增值。
　　6、优化审计人员结构，提高审计人员的综合素质。要适应国有资产管理新体制下的审计要求，必须要有一支高素质、高水平的审计队伍。我国国家审计虽然经过了10多年的发展,但到目前为止,其总体发展水平仍然较低,远远不能与西方国家的国家审计相比。从审计人员的结构和素质来看,西方国家审计机关整个审计人员中经济、企业管理、计算机、法律等非会计审计专业人才所占的比重一般已达30%以上,结构合理，而且绝大多数审计人员又都持有注册会计师、注册信息系统审计师、注册内部审计师、注册管理会计师等职业资格或水平证书,且得到充分的职业继续教育,素质较高。而我国国家审计机关审计人员中非会计审计人才较少,取得职业资格的会计审计人才更是寥寥无几。在新的机遇和挑战下，国家审计人员不仅要具有良好的职业道德修养和崇高的敬业精神，而且还要具备较高的工作技能和审计理论水平，同时还必须通晓现代企业管理理论和方法、应用网络技术、熟悉国有资产的运作和经营管理特点，以适应国家审计的需求。因此，审计机关必须采取措施，优化审计人员结构，提高审计人员综合素质。具体措施就要从改善审计人员的结构、实行审计人员从业准入制度和加强审计人员的培训和交流这三方面作手，以培养出具有适合现代国家审计的优秀从业人员。
　　总之，国有资产管理体制的改革给国家审计带来了一系列的冲击和挑战，这是市场经济条件下加强国有资产管理在国有资产审计方面的表现。我们要从国有资产管理的客观要求出发，完善上述的种种措施，使国家审计在新的国有资产管理体制下更好的为企业服务。
　　参考文献：
　　1、《国有资产管理新论》，刘玉平、温来成主编，清华大学出版社；
　　2、《地方国有资产管理制度研究》，曹世华、周著青等著，中国科学技术大学出版社；
　　3、《中审计改革与发展研究》，张立民、刘英来主编，中国财政经济出版社；
　　4、《国有资产管理体制调整与政府审计监督互动》，陕西省审计学会课题组，审计研究，2004年6期；
　　5、《谁来审计监督国资委》，李三喜、高雅青，中国审计，2004年第14期。
　　　　　 6、2005，国务院国有资产监督管理委员会公告
　　
　　作者简介：
　　张爱兰，女，（1981.01.31－ ），籍贯：江苏　浙江工商大学会计学研究生，研究方向：会计理论
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